Döviz kuru ekonomi politiği ve bölüşüm sorunu

Prof. Dr. Ensar YILMAZ

Özellikle ihracatçı birliklerinin ve belirli çevrelerin son dönemlerde TL’nin reel anlamda değerli olduğuna dair tartışmayı sürekli gündemde tutmaları, bu konunun etrafında oluşan sorunlar ve çoğu zaman ihmal edilen bölüşüm konusu üzerinde biraz daha durulması gerektiğini gösteriyor.

Ülkenin en önemli iktisadi sorunlarından biri kronik cari açıktır çünkü büyümenin niteliğini ve paylaşımını etkilediği gibi, ülkede krizin olağan şüphelisidir. Türkiye’nin iktisadi yapısı uzun süre yüksek faiz-düşük kur döngüsüyle açılıp kapanan (boom-bust döngüsü) bir mekanizma gibi çalıştı. Yüksek faizin cezp ettiği sermaye akımları döviz kurlarını baskılayarak dış ticaret açığının artmasına neden olmakta. Fakat bu yapısal sorunun kendisi ile birlikte ortaya çıkan iki durum sorunun çözümünü de sürekli öteliyor ve zorlaştırıyor. Bunlardan biri düşen enflasyon (döviz kuru kanalı), diğeri yüksek büyüme (büyük oranda tüketimin, borçlanmanın, kısmen yatırımların ve ithalatın üretime katkısı ile). Fakat artan cari açıklar sürdürülemez hale geldiğinde, enflasyon düşükten yükseğe, büyüme de yüksekten düşüğe geçiyor. Bu yanıyla, kazancın/kaybın ve kazananların/kaybedenlerin kompozisyonunun sürekli değiştiği bir zaman sarkacı görüntüsü ortaya çıkıyor. İçinde bulunduğumuz bu dönemde dahi aslında bu geçici refah görüntüsünü talep eden fakat sınırlı sermaye akımlarından dolayı bunun ortaya çıkmamasından rahatsız olan bir iktidar söz konusu. Yaklaşık son 2 yıldır sürdürülen düşük faiz politikasının da benzer sonuçları ürettiğini belirtmek gerekir. Özellikle dış ticaret açığı cumhuriyet tarihinin en yüksek düzeylerine ulaştı.

Kamuoyunda ihracatçı birliklerin ve belirli iktisatçıların cari açık sorununa dönük önerdikleri yegane politika ihracatçılara nispi fiyat avantajı sunan rekabetçi kurdur. Fakat bu politika önerisinin yarattığı bir takım temel sorunları burada tartışmak istiyorum:

• Bunlardan biri, yapısal cari açık sorununu büyük oranda bir fiyat problemine indirgenmesidir. Döviz kuru ile oynamak, malın maliyet ve niteliğini yönetmekten her zaman daha kolaycı bir iktisadi politikadır. Döviz kuru ihracatçı kesim için çoğu zaman bir “rehavet fiyatı”dır. Bir firmanın kolayca ithalat yaparak kar ettiği veya düşük katma değerler ekleyerek ihracat yaptığı bir ülkede, cari açığın kronik bir probleme dönüşeceği çok açıktır. Fakat fiyatlar üzerinden izlenen bu stratejinin bir müddet sonra da kendi çıkmazını yarattığını belirtmek gerekir. Çünkü bu bağımlılık üretimin niteliği ve ihracat edilen malların teknoloji boyutunu sınırlandırmaktadır. Benzer piyasalara benzer ürünler satan diğer ülkelerle ucuzluk rekabetine girmenin limitleri vardır. Bu yüzden, birçok çalışmanın da gösterdiği gibi, son dönemlerde mevcut ürünlerle döviz kurunun ihracata etkisi çok sınırlı kalmaktadır.
  .
• İkinci sorun, cari açık sorununun “cari” bir sorun olarak görülmesidir, oysa sorun oldukça kronik ve yapısaldır. Türkiye yaklaşık 30-40 yıldır bu sorunla birlikte yaşamaktadır. Ülke açık bir ekonomiye evrildiği 1980’lerden bu yana, cari açık bazen yüksek bazen daha düşük düzeylerde ülke gündemini hep meşgul etti. Ülke büyümeye başladığında cari açık şiddetli bir şekilde nükseden bir hastalık niteliği gösterdiğinden büyümeden korkar hale geldik. Özellikle 2000’li yılların başından itibaren başlayan AKP döneminde cari açık problemi önceki dönemlere kıyasla daha kalıcı bir probleme dönüştü. Cari açığın milli gelire oranı 2003-2019 arasında yaklaşık %4.5’dir. Bu sorunu yapısal bir sorun olarak görmemek uzun dönemli bir planlama motivasyonunu da ortadan kaldırıyor. Ekonomik krizler bu sorunu arada bir bize hatırlatsa da bir müddet sonra bir sonraki krize kadar tekrar unutulmaya terk ediliyor.
  .
• Üçüncü sorun, döviz kurunun stratejik olarak kullanmaktan çok sürekli ve genel bir sübvansiyon politikası olarak kullanılmasıdır. Döviz kuru selektif olmayan, çıkar gruplarının etkisinde ve çoğu zaman da kontrol-dışı faktörlerden çok etkilenen bir değişkendir. Oya döviz kuru bizim gibi açık ekonomiler için sıradan bir değişken değildir; iç ve dış dengeyi kuran bir köprü gibidir. Enflasyon, büyüme, sektörel değişim, gelir dağılımı gibi çok sayıda temel değişkeni etkiler. Cari açığın kapanması için yerli paranın değersizleşmesini savunmak basitçe bu değişkenlerdeki değişimlerin hepsine kemoterapinin yan etkileri gibi görmektir.

Rekabetçi kur stratejik bir değişkendir, yani zamanlaması, boyutu ve süresi kritik önemdedir. Kalkınma perspektifi olan tüm Asya ülkeleri döviz kurunu stratejik olarak kullandı. Bunu Japonya, G. Kore, Tayvan ve Çin örneklerinde kolayca görebiliriz. Örneğin, en yeni vaka olması açısından, Çin farklı dönemlerde farklı hedefler için döviz kuru politikaları izledi. Çin 1979-1994 arası ulusal parasını (renminbi) dolar karşısında sürekli değersiz tuttu. Temel amacı 1980’lerden itibaren ithal ikameci bir ekonomiden tipik bir Asya ihracatçısına evrilmekti. 1994’den itibaren ise daha esnek döviz kuru sistemine geçti. Buradaki amaç parasının piyasa değerini bulmasını sağlamaktı. 1996 yılının sonunda, döviz kuru bir değere oturdu ve sonraki yıllar (yaklaşık 10 yıl) için de sabit bir kur gibi uygulandı. 2005’de sabit döviz kur sistemini bıraktı ve ABD doları karşısında dalgalanmasına izin verildi. 2015 yılında başlayan süreçte ise Çin Merkez Bankası parasının günlük bir bant aralığında dalgalanmasına imkan verdi. Bu değişikliğin temel sebebi, iktisadi amacının değişmiş olmasıydı: başlangıçta ihracatçıları için daha rekabetçi bir renminbi amacı varken şimdi bunu artan yabancı yatırımcılar için güvenli hale getirmekti. Bu da döviz politikalarının endüstri ve genel iktisadi yapı için nasıl kullanıldığını göstermektedir. Döviz kuru bu anlamıyla daha stratejik hedeflerin önemli bir enstrümanı olarak kullanıldı. Türkiye’de olduğu gibi genel bir sübvansiyondan ziyade belirli bir kalkınma ve sanayileşme perspektifi içinde seçici ve zamanlaması tasarlanan politika setinin araçlarından biri olarak kullanıldı.

• Cari açık probleminin enflasyonu kontrolümüzün dışına çıkarma potansiyeli de ihmal edildi. 1990’lı yıllarda olduğu gibi, şu anki dönemin iktisadi yapısı da döviz kanalı üzerinden enflasyona açık haldedir. Yani enflasyonu başımızda Demokles’in kılıcı gibi sürekli tutan cari açık problemidir. Sürdürülemez bir cari açık problemi doğrudan döviz kuru üzerinden uzun dönemli enflasyon döngüleri yaratıyor. Dahası, cari açığın uzun sürmesine yol açan nedenlerden biri olan sermaye akımları da enflasyonu baskılama konusunda yanıltıcı bir işlev görüyor. Enflasyon oranı döviz kurunun değerli hale gelmesi ile birlikte geçici olarak düşük bir seyir izleyebilmekte (2000’li yılların ortasında olduğu gibi). Fakat bu bir başarıdan çok, sermaye akımlarının döviz kuru üzerinde yarattığı indirekt bir etkidir. Kısaca, bazen dış ticaret bazen de sermaye akımları döviz kuru üzerinden enflasyonu kontrolümüzün dışında bir değişkene dönüştürmektedir.
  .
• Cari açığın finansal sermaye ile oluşturduğu bağın sürekliliği ve yarattığı sorunlar da ihmal edildi. Her şeyden önce cari açığı sadece ülkenin tasarruf eğilimleri üzerinden açıklamak yetersizdir. Asıl sorun hanehalklarının, firmaların ve hükümetlerin toplam harcama, üretim ve tasarruf davranışlarının bir sonucu olarak ortaya çıkar. Fakat tüm bu etkileri harekete geçiren sistemik faktörler de söz konusudur. Bunlardan en önemlisi sermaye akımlarıdır. Birçok ülke sadece cari açıklarını finanse edebilmek için sermaye akımlarına ihtiyaç duymaz, sermaye akımları aynı zamanda cari açıkların nedenine dönüşür. Cari açıkların yüksek düzeyde ve uzun bir süre sürdürülmesinde finansal kaynaklara kolay erişim imkanı yatar. Bunu geçmişte Eurozone içinde de gördük. 2000’li yılların başında Euro’nun kabulü ile sermaye akımları kuzeyden güneye yöneldi, böylece çeper ülkelerdeki borçlanma kısıtları oldukça hafifledi. Portekiz, İspanya ve Yunanistan’ın cari açığının çok artmasında ortak para birimi Euor’nun döviz kuru riskini ortadan kaldırması ile bu ülkelere akan sermaye akımlarının büyük bir etkisi oldu. Gelen paralar büyük oranda tüketime ve üretken olmayan yatırımlara kaydığı gibi, rekabet güçlerinin azalmasına ve açığın daha da büyümesine yol açtı. İspanya ve Portekiz’deki cari açık bir ara eksi %10 düzeyine ulaştı. Bu hikayenin bir benzeri Türkiye’de çok yaşandı. Türkiye’nin 2000’li yıllardan itibaren artan cari açığının bu kadar uzun ve yüksek düzeyde sürdürülmesinde kolayca finansman imkanı yaratan sermaye akımlarının çok etkisi oldu.
  .
• Son olarak, fakat üzerinde daha fazla durmak istediğim konu, rekabetçi kur etrafında oluşan ve çok ihmal edilen bölüşüm sorunudur. Her şeyden önce, şunu belirtmek isterim: Makro düzeyde istikrar sağlamak için ihracatçı firmalar lehine izlenen rekabetçi döviz kuru çok sayıda toplumsal aktörün refahını olumsuz etkiler. Özellikle örgütlü bir grup olarak ihracatçı birliklerin kamuoyunda daha etkin hale gelmesi ile rekabetçi kurun yarattığı olası refah kayıplarını tartışamıyoruz ve tüm ülkeyi ihracat yapan bir firma konumuna indirgenme eğilimi içindeyiz. Oysa bu politikadan dolayı oluşan refah kayıpların iyi analiz etmek ve sınıflandırmak gerekir. Bu konu etrafında ortaya çıkan önemli bir takım eğilimleri tanımlamak istiyorum:

(a) İhracatçıların TL değer kaybından elde ettikleri en büyük avantaj daha fazla ürün satmak yanında, döviz cinsi gelir kazanmaktır, bu da TL cinsi iç varlıklara göre avantaj sunar. Döviz bu anlamıyla diğer varlıklara göre getirisi yüksek likit bir varlıktır. İhracatçı firmaların maliyetlerinin, özellikle emeğin değerinin de yerli para cinsinden olması maliyet açısından ciddi bir kazanç imkanı sunar, yani ihracatçıların kazançları döviz, maliyetleri TL’dir (özellikle emek maliyetleri). İhracatçı firmaların toplam maliyetleri içinde emek payının sürekli düşmesinde bunun çok etkisi var.

(b) İhracatçı firma için iki tür fiyat rekabet avantajı oluşur, bunlardan biri içsel (ücretlerin düşmesi), diğeri dışsaldır (direkt döviz kuru üzerinden). İlki yerli tüketimin kısılması pahasına gerçekleşir, yani iç talep dış taleple dengelenir. Yani çalışanların alım gücünden ihracatçı firmalara değer aktarılır.

Bu iki fiyat avantajının da yarattığı en büyük tehdit gelecekteki ulusal refahın sürekli baskılanmasıdır. Çünkü bunlar büyük oranda ihracatçı firmalara uzun dönem verimliliği garanti etmeyen nispi fiyat avantajlarıdır. Kısa ufuklu firmaların teknoloji geliştirme riski almaları Türkiye örneğinde de gördüğümüz gibi gerçekleşmedi. İhracatçı firmalar büyük oranda katma değeri düşük ürünlerden bir rant temin etme eğilimindeler. Kısaca, ihracatçı firmalara yapılan gelir transferinin ülkenin ortak refahını artırması anlamında uzun dönemli bir katkısı çokça yoktur.

(c) Dış ticaret firmaları, özellikle ithalatçı firmalar (bunlar aynı zamanda ihracatçı firmaları da olabilir), döviz kuru artışlarından beklenilenin aksine daha fazla faydalanırlar. Bu özellikle ithal ürünlerin niteliği ve ithal firmaların piyasa gücünden kaynaklanır. İthal edilen tüketim mallarının genelde fiyat elastikiyetleri düşüktür, yani bu tür ürünleri satın alanlar genelde belirli gelir grupları olduğundan fiyat hareketlerinden pek etkilenmezler. Bu yüzden, artan enflasyona ve döviz kuruna rağmen tüketim malı ithalatı son dönemlerin en yüksek değerine ulaştı. Dahası, ithalatçı firmalar aynı zamanda döviz kuru artışlarından daha fazlasını ve daha hızlı bir şekilde fiyatlara yükleme imkanı buluyorlar.

Diğer yandan, sermaye malı ithalatı için de benzer bir eğilimin söz konusu olduğunu düşünüyorum. Çünkü tüketim malları yanında sermaye malları ithalatı da yüksek düzeydedir. Fakat bu durumun şu anda ülkenin üretim kapasitesine de pek yansımadığını görüyoruz. Bunda bence artan enflasyon ortamında firmaların sermaye mallarını şimdiden ithal edip stoklandıklarını ve ileride fiyat artışlarından kazanç sağlamayı amaçladıklarını tahmin ediyorum. Bu yüzden, hem enflasyonun nedeni hem de bundan faydalanan örgütlü bir gruptan bahsediyoruz.

(d) İhracatçıların rekabetçi kur üzerinden neden oldukları tüm bu sosyal kayıplara rağmen seslerinin hala bu kadar gür çıkmasının ve bunun kamuoyunun belirli kesimleri tarafından da destek bulmasının en önemli sebebini ülkenin döviz ile kurduğu kaçınılmaz zorlu ilişkide aramak gerekir. Bu da ülkenin dövize olan kronik bağımlılığıdır. İhracatçılar ülkenin bu zafiyetinin farkındalar. Net rezervlerin negatif olduğu bir ülke dövize aşırı derecede muhtaçtır ve döviz kazananlar iktisadi olarak daha güçlü bir pozisyon elde ederler.

Bu yüzden de, son dönemde TL’nin biraz değerlenmesi ile birlikte basında ihracatçı grupların yerli paranın değerli olduğuna dair organize serzenişler duyuyoruz. Aslında reel döviz kuruna bakıldığında son 10 yıla göre bile TL’nin reel anlamda değersiz olduğunu söyleyebiliriz. Yani kısaca nispi anlamda yerli malların fiyatları hala daha ucuz olmasına rağmen dönemlik değer kazançları bile anında bir propagandaya dönüşüyor. Böylece ülkenin sosyal refah sürekli öteleniyor ve nitelik kaybediyor.

(e) İhracat firmalarının döviz kuruna dönük talepleri ancak istihdam üzerinden meşrulaştırılabilir. İstihdamı korumak ve artırmak anlamında ihracatçı firmaları rekabetçi tutmak kısmen anlamlı olabilir. Fakat bunun bile çalışanların ücretlerini yükseltmediğini, hatta ücretlerin daha da düşürülmesi yönünde motive ettiğini belirtmek gerekir. Birim iş-gücü maliyeti bazlı reel efektif döviz kuru da bu anlamda baş aşağı yuvarlanmaktadır (yerli ücretlerin yabancı ücretlere göre sürekli düşmesi). Bu anlamda, ihracatçı firmalara aktarılan toplumsal refah, istihdamın yarattığı “istikrar” üzerinden görünmez kılınıyor. Başka bir değişle, kamuoyunda nasiplenme ekonomisi (trickle down) için bir rıza üretilmektedir.

(f) Burada açıkça örgütlü bir çıkar grup dinamiği işlemektedir. Her şeyden önce maliyetinin yaygın bir kesimin ödediği fakat elde edilen faydanın sınırlı bir gruba aktığı bir durum söz konusu. Böyle bir durumda hem çıkarın büyüklüğü hem de sınırlı sayıda olmanın organize olma kolaylığı ihracatçılara, faydanın dağılarak küçüldüğü ve koordinasyon zorlukları olan çoğunluğa karşı avantaj sağlar. Yani organize bir lobiye karşı korumasız bir çoğunluk söz konusu.

Tabii burada şunu ifade etmek gerekir. Bu çıkar grubu dinamiği diğerlerine göre daha kompleks bir nitelik taşır, çünkü elde edilen faydanın hem özel (mikro) hem de ülkeye dair (makro) bir yanı vardır. Yani döviz kazancı kişisel bir kazanç olsa da makro düzeyde oldukça açık bir ekonomi için zorunlu bir üründür. Bir bakıma ülkenin 1970’lerde olduğu gibi 70 sente muhtaç olmasının yarattığı sorunlara işaret edilir. Fakat bu durum, yani ülke ekonomisinin yapısı gereği bir mala (döviz) ihtiyaç duyması ancak çoğunluğun refahının aleyhine elde edilebiliyor. Bu yüzden, ülkenin kısa dönemli bir mala bağımlılığı onun hem uzun dönem refahını sınırlandırdığı gibi (verimlilik ve katma değerli üretim) hem de çoğunluğun kısa dönem refahının aleyhine bir durum yaratmaktadır (düşük ücretler). Kısaca, emekçilerin şimdiden katlandıkları maliyetlerin de uzun dönemde ülkenin refahına dönük bir katkısı yoktur.

(g) Yukarıda da ifade ettiğim gibi, Türkiye’nin dış dünya ile kurduğu finansal entegrasyon biçimi de cari açığın uzun sürmesine neden olmaktadır. Bunun da zamanla birikimli bir şekilde ülke ekonomisinin daha hızlı finansallaşmasına ve borçlanma düzeyinin artmasına ve yaygınlaşmasına yol açtığı açık. Bu yüzden, cari açık ve sermaye akımları aynı paranın ayrı yüzleridir. Dış ticaret aktörleri gibi finansal sermayenin de içine dahil olduğu ve bundan faydalandığı bir süreç ile karşı karşıyayız.

(h) Tüm bu içsel sosyal kayıpların yanında, ihracatçı firmalar dışarıya sosyal refah aktarımında da bulunurlar, yani firmalara döviz kuru üzerinden sunulan fiyat avantajları yabancı tüketicilere aktarılır. İçerdeki talep kısılırken, yabancı tüketicilere daha ucuz ürünler satılır. Dahası, döviz kurunun değersizleşmesi aynı zamanda yabancıların turist olarak yerli kaynak havuzundan daha fazla yararlanmalarına da imkan sağlar. Yani kaynaklarımızı hem dışarıdaki yabancılara hem de içerdeki yabancılara ucuza satmak durumunda kalıyoruz.

Sonuç olarak tüm nedenlerden hareketle, cari açık ve yarattığı sorunları döviz kuru üzerinden çözmenin mümkün olmadığını düşünüyorum. Döviz kuru ile firma davranışlarını yönlendirmek ve sosyal refah ile uyumlu hale getirmek zor bir meseledir. Çünkü firma davranışının hem kendi tercihleri hem ülke tercihleri ile uyuşan bir rasyonalite kazanması firmaların doğalarında yoktur. Firmalar kendilerine dönüktürler ve kısa vadeli hareket ederler. Firma için kolektif olandan ziyade kendi kârı, çıkarı esastır. Bu da makro düzeyde katma değeri yüksek olmayan (cari açık), üretim kapasitesinin kadük kaldığı (işsizlik), yoksulun korunmadığı (gelir eşitsizliği) ve teknoloji için özel çaba gösterilmeyen bir ülke ekonomisi ortaya çıkarmaktadır. Bu yüzden bu mesele döviz kuru üzerinden firmalara havale edilerek çözülemez. Çok sayıda farklı sosyal grubun refahını farklı mekanizmalarla etkileyen bir kur politikasına sürekli ve toptancı yaklaşmak oldukça problemlidir. Daha bütünlükçü, içinde üretimin yapısını dönüştürmeyi amaçlayan ve tüm sosyal grupların (tüketici ve çalışanları) refahını dikkate alan bir plan olmalıdır.