Denge ve Denetleme Ağı’nın “2021’e Girerken Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ raporunun yasama ve yürütme kısmına ilişkin bölümünde yaşanan aksaklıklara dikkat çekildi.
16 Nisan 2017 referandumu sonrası hayata geçen ‘Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ (CHS) olarak isimlendirilen Türk tipi başkanlık sistemi ile gelen değişikliklerin muhalefet partilerinin ve çeşitli paydaşların katılımıyla müzakereci bir şekilde yapılmamış olduğu hatırlatılıyor.
Denge ve denetleme açısından sorunlu
Yeni sistemin dünyada kuvvetler ayrılığı üzerine kurulmuş başkanlık sistemlerinden ayrıştığı, bunun yarattığı olumsuz sonuçların da son yıllarda görüldüğü ifade edilen raporun sonuç kısmında şöyle deniliyor:
“Dünyadaki demokratik başkanlık sitemleri ile kıyaslandığında, Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi, yürütmenin yetki alanının yasama alanını da kontrol edecek şekilde aşırı ölçüde genişlediği ve sert kuvvetler ayrılığı prensibinin yürütme lehine bozulduğu bir sistem olarak işlemektedir.
Yürütmeyi aşırı güçlü kılması, yasamayı ise kanun yapma ve denetim yönünden işlevsizleştirmesi ve yürütmenin kararname çıkarma yetkilerinin sınırlarının net tanımlanmamış olması sebebiyle tartışmalı olmaya devam etmektedir. Denge ve denetleme açısından sorunludur.”
Yasamanın elindeki birçok araç kısıtlandı
TBMM’nin etkin denge ve denetleme yapacak araçlarının yürütme lehine kısıtlandığı ifade edilen raporda, bu araçların en başında da yıllık bütçe onayına dikkat çekiliyor. Yürütmenin bir önceki bütçeyle devam edebilecek olması önemli bir sorun olarak işaret ediliyor.
Milletvekillerine verilmiş olan cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlara yazılı soru mekanizmasının şimdiye kadar sağlıklı işlememiş olmasına neden olarak soruların cevaplanmaması durumunda ilgili bakan ya da yardımcılara herhangi bir yaptırımın tanımlanmaması olduğu kaydediliyor.
Parti içi demokrasi noksanlığı durumu daha da kötü hale getirdi
Siyasi Partiler Kanunu’nda parti içi demokrasiyi güçlendirecek reformun yapılmamış olmasının ve cumhurbaşkanının kendi partisiyle devam eden liderlik ilişkisinin Türkiye’deki parti örgütlerinin disiplinli ve parti-içi demokrasiden uzak örgütsel yapılarıyla birleştiğinde yürütmenin başı olan cumhurbaşkanının yasama üzerinde demokratik başkanlık sistemlerinde görülmeyen bir etkiye sahip olması sonucunu doğurduğu tespiti yapılıyor. Durumun ‘hiper-başkanlık’ sistemine yaklaştığı ileri sürülüyor.
Yürütme yasamayı kolayca düşürürken bu imkan yasama için çok daha zor hale getirildi
CHS’nin demokratik başkanlık sistemlerinde gözlenen sert kuvvetler ayrılığını ve yasamanın yürütme üzerindeki denge ve denetleme işlevini, yürütme lehine zayıflattığının görüldüğünü belirten raporda ‘karşılıklı fesih’ yetkisinin yasama ve yürütme erklerine birlikte verildiği ancak ilgili karar alma mekanizmalarında eşitlik oluşmadığına dikkat çekiliyor.
Yürütme, kendi seçimlerini de yenileyerek yasama seçimlerinin yenilenmesine karar verebilirken, TBMM’nin bu yetkiyi kullanması için beşte üç çoğunluk kararı gerektiği belirtilerek şu ifadelere yer veriliyor:
“Yapılan değişiklikle yasamanın yürütmeyi düşürme ve seçimlere gitme imkanı yürütmeye kıyasla çok daha zor hale getirilmiş ve iki erk arasındaki denge, yürütme lehine bozulmuştur. Ayrıca cumhurbaşkanının tek kararıyla dağılabilecek olan bir Mecliste milletvekillerinin yürütmenin politikalarına karşı etkin denetim yapabilmesi de zorlaşmaktadır.”
Köklü reform ihtiyacı devam ediyor
Rapora göre CHS ile yapılan değişiklikler, ne partileri demokratik başkanlık sistemlerine yakın yapılara dönüştürecek nitelikte oldu, ne de yasama organını etkin denetim, yasa yapma, vatandaş milletvekili bağını güçlendirme ve vatandaşa karşı hesap verme noktalarında güçlendirdi.
Siyasi Partiler Kanunu ve seçim sisteminde köklü reform ihtiyacının halen devam ettiği belirtilen raporda Türkiye’de neredeyse kuvvetler birliğine dönüşmüş bir yasama-yürütme ilişkisinin ortaya çıktığı kaydediliyor ve şöyle deniliyor:
“Bunun sonucunda, yeni sistem, etkin denetim ve yasa yapabilen, vatandaşa karşı şeffaf ve hesap verebilir, toplumun çeşitli kesimlerinin yasama sürecine etkin katılabildiği bir Meclis oluşturamamıştır.”
Öneriler kısmında ise CHS’nin dünyadaki demokratik başkanlık sistemleri ile kıyaslanabilecek özelliklere kavuşması için şu maddeler sıralanıyor:
YASAMA
- CHS’de yasama ve yürütme erkleri arasında sert kuvvetler ayrılığını bozan ve TBMM’nin etkin kanun ve denetim yapma işlevlerini engelleyen temel faktör Cumhurbaşkanı’nın siyasi partisiyle liderlik seviyesinde devam eden ilişkisidir. Bu çerçevede, Türkiye’de parti içi demokrasi güçlendirilmeli ve mevcut lider odaklı parti disiplinin aşılması için Siyasi Parti Kanunu yeniden düzenlenmelidir. Ön seçim ve açık liste gibi aday belirleme süreçleri siyasi partilerin inisiyatifine bırakılmamalıdır.
- Cumhurbaşkanı’nın bir siyasi partinin başkanı ya da yöneticisi olması engellenmelidir.
- Halihazırda uygulanan seçim sistemi, temsilde adalet ve vatandaşa karşı sorumlu milletvekilliği yaratma bağlamlarında sorunludur. Seçim sistemi, temsilde adaleti sağlayacak ve vatandaş-vekil ilişkisini kuvvetlendirecek şekilde düzenlenmelidir.
- Vekillerin vatandaşa, sivil topluma ve medyaya karşı hesap verebilir olması sağlanmalıdır. Vatandaşların ve diğer paydaşların TBMM’nin denetim ve kanun yapma aktivitelerini takip edebileceği mecralar geliştirilmelidir.
- Meclis komisyonlarının kanunların etki analizini yapma ve kanunların uygulamasını denetleme işlevleri güçlendirilmelidir. Bu çerçevede, komisyonların uzman görüşlerine başvurmaları zaruri olmalı ve görüş verecek uzmanların liyakat temelinde belirlenmesi sağlanmalıdır. Komisyonların çalışmaları görüşmeler ve uzman görüşlerini kapsayacak şekilde canlı yayınlanmalıdır. Komisyon çalışmaları sivil toplumun katılımını teşvik eden katılımcı ve müzakereci süreçler olarak yeniden yapılandırılmalıdır. Komisyonların bu çalışmaları sağlıklı yürütebilecekleri yeterli süreler belirlenmelidir. Komisyonlarda muhalefet partilerinin temsili arttırılmalı, komisyon başkanlarından biri mutlaka muhalefet partilerinden olmalıdır.
- Torba yasa ya da temel yasa gibi uygulamalar karşılaştırılmalı; hukukun temel ilkelerine uygun, nitelikli yasaların hazırlanması için altyapı hazırlanmalıdır. Yasa önerilerinin Meclis’e sunulmasıyla, Genel Kurul’a gelmesi arasında, TBMM’de katılımcı müzakereye olanak sağlayacak süre olmasıyla ilgili düzenleme yapılmalıdır.
- Vekillerin yasama süreçlerine ilişkin bilgi ve deneyimlerini arttıracak düzenlemeler yapılmalıdır. Bu çerçevede, Meclis içerisinde oluşturulacak bir yasama akademisiyle, vekiller, danışmanlar ve Meclis bürokrasisinin yasama kapasitesi güçlendirilmelidir.
- Sivil toplum katılımını ve kapsayıcılığını arttıracak sivil toplum birimi benzeri mekanizmalar Mecliste geliştirmelidir. Sivil toplum yasama süreçlerine katılmak ve bilgi vermekle ilgili hakları yasal güvence altına alınmalıdır.
- Meclis’in etkin denetim yapabilmesini sağlayacak düzenlemeler yapılmalıdır. Meclis soruşturması komisyonun kurulması ve Yüce Divanla sonuçlanmasında aranan yüksek nitelikli çoğunluk kararı gözden geçirilmelidir. TBMM’nin yürütmeye yönelik ciddi iddiaların üzerine gidebilmesini sağlayacak düzenlemeler yapılmalı; Meclis soruşturması komisyonunda muhalefetin temsili arttırılmalıdır. Yürütme mensuplarının bu komisyonlara hesap vermesini zorunlu kılacak mekanizma ve yaptırımlar getirilmelidir.
- Yazılı Soru Önergesi aracının etkin kullanımını sağlayacak düzenlemeler yapılmalıdır. Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanların belirlenen süre içerisinde sorulara yanıt vermemeleri durumunda belirli yaptırımlar getirilmelidir.
- Yasama ve yürütmeyi müzakereye zorlayacak temel unsur olan bütçe önerisinin katılımcı ve müzakereci mekanizmalarla denetimini sağlayacak bütçe birimi TBMM’de oluşturulmalıdır. Bu çerçevede, Sayıştay’ın sunduğu raporların TBMM’de ayrıntılı olarak görüşüleceği denetim komisyonları kurulmalı ve bu komisyonlarda muhalefet partilerinin temsili eşit temsil prensibi çerçevesinde sağlanmalıdır.
- Komisyonların, yılın belli zamanlarında veya ihtiyaç oldukça, Bakanların bütçe uygulamaları, faaliyetleri, plan ve projeleri hakkındaki görüş ve değerlendirmelerini almak için ilgili Bakanları davet etmelerini ve onlardan görüş almalarını sağlayacak mekanizmalar kurulmalıdır.
YÜRÜTME
- Cumhurbaşkanı kararnamelerinin alanı anayasal olarak net şekilde belirlenmelidir. Kararnamelerin hem yasama hem de yargı tarafından etkin denetimine olanak verecek düzenlemeler yapılmalıdır.
- Cumhurbaşkanın temel kuvvet kullanma gibi yetkileri için Meclis’e bilgi ve rapor verme zorunluluğu getirilmelidir.
- Cumhurbaşkanlığı bürokrasisinin ve cumhurbaşkanına ait atama/görevden alma yetkilerinin sınırları Anayasal olarak çizilmelidir. Hangi kurumlar için siyaseten atama ya da görevden alma yapabileceğinin esasları belirlenmelidir.
- Benzer şekilde, yüksek bürokrasinin sınırlarının nerede başlayıp nerede bittiği açık olarak belirlenmelidir. Adayların hangi esasa göre ve nasıl seçildikleri, diğer adayların kimler oldukları gibi bilgiler kamuoyunun erişimine açık olmalıdır.
- Düzenleyici ve denetleyici kurumlar da dahil olmak üzere, tüm yüksek bürokrasinin atama ve seçim süreçlerinde adayların TBMM bünyesinde oluşturulacak ve siyasi partilerin eşit temsilinin sağlandığı komisyonlar önünde dinlenmesi sağlanmalıdır. Cumhurbaşkanı’nın yaptığı atamaların bu tip komisyonlarda dinlenmesi atamalarda liyakat ve yeterlilik ilkelerinin gözetilmesini sağlaması bakımından önemlidir.
- Yeni sistemde, Cumhurbaşkanının herhangi bir sebeple görevinden ayrılması durumunda, yerine seçimle gelmemiş olan yardımcısı görev almaktadır. Demokratik meşruiyeti sağlamak açısından Anayasal ya da yasal düzeyde yapılacak bir değişiklikle, cumhurbaşkanının seçimlere, yardımcılarını da içeren bir listeyle girmesi sağlanmalıdır.
- Kamu reformunda, yürütmede rasyonellik ve bütüncüllüğün egemen olması sağlanmalı, harcamaların genel refahla dengelenmesi sağlanmalıdır. Kamuda açık görev tanımları yapılmalı özel yasalarla koruma altına alınan kamu istihdamının önüne geçilmelidir.
- Yürütme ve kamu bürokrasisinde etkinliği arttıracak önlemler alınmalı; atamalar ve görevden almalar liyakat ve yeterlilik temelinde yapılmalıdırlar. Kamu personel alımını ve Cumhurbaşkanı kararnamelerini teknik boyutta inceleyecek ve hazırlayacak, uzman kadrolardan oluşan birimler oluşturulmalıdır.